市财政局

2014年2月

 

第一部分　 现状分析

近年来，我市财政支出结构在规模不多扩大的同时，公共化的趋势也非常显著，财政投入九大民生类支出占比超70%，增幅超公共预算支出增幅；收入超收财力80%以上用于民生支出。但目前财政支出管理体制基本上还比较粗放，原有管理体制和职能不可避免会出现一些缺失和缺位，导致财政支出规模不断增大，收支矛盾日趋突出，资金使用效益总体不高。根据收支快报，2013年我市公共预算支出280.3亿元，比2009年增长了131%，五年内年均增长23.3%，公共服务类和民生保障类支出逐年提升，2009年仅80亿元，到2013年已达到200亿元，占总支出比重达71.5%，比2009年提升5.4个百分点。从具体民生投入项目来看，以如下四个方面来反映：

一、社会保障投入方面

从财政收支快报来看，2013年市直公共财政预算支出中，社会保障与就业支出为40408万元，比上年增长12.7%，医疗卫生支出为43346万元，比上年增长11.7%，其中，管理及经办机构运转保障经费为16954万元。

随着经济和社会的发展、政策透明度提高，人民群众对保障的水平、公正、效率也有了更高的要求。对照要求，目前社保支出尚存在一些问题：一是机制僵化，重投轻效。一般由上级部门根据一定的经济总量指标采取比例法确定，以求对特定对象或特定工作给予资金保障并实行自然增长，同时还将此纳入了各种考核体系。客观上因为这种“一刀切”的做法，忽视了地区、部门间的差异性，导致基层被动投入，以应付考核，很少关注政策本身的合理性、公平性和效率性。比如城乡最低生活保障金，上级部门要求以不低于上年居民人均可支配收入的20%－25%的标准发放，并附带了许多的福利，按我市标准来测算，低保家庭人均享有的各类补助将占到我市最低工资的50%左右，低保家庭获得的实际收益将高于领取最低工资的低收入家庭，从某种程度上来说，低保变成了养懒汉的制度。二是条块割裂，权责混乱。在部分行政管理和服务职能仍存在条块分割的情况下，条线部门自上而下出台的一些政策、措施在条线部门之间、条块之间还存在不合理甚至抵触的情况下，如，为促进大学生就业而实行的大学生就业见习政策与《劳动法》、《社会保险法》关于工资待遇及社会保险等有悖；再如，殡葬惠民政策，条线要求的全民普惠会造成有无丧葬费补贴人群间新的不公平；又比如，在食品安全监管中，职能部门有垂直管理部门，也有地方政府组成部门，在经费供给上贫富不均、服务对象上模糊不清。在条块分割的情况下，很容易出现，上面“开口子”，下面“掏腰包”的现象，还造成了地方政府难以统一管理、统一实施、统一考核、统一奖补，很难发挥出专项资金的效率。三是政事不分，管办不清。仍存在政府行政单位办事业、事业单位代行政管理职能的现象，客观上一些基本公共服务被国有事业单位垄断，难以形成有效的竞争而效率低下，在有限的资金投入下，人民群众得到的基本公共服务数量和质量相对不高。如，公立医院的建设和基本医疗、基本公共卫生服务，职业培训，社会保险服务，为老服务等。四是职能交叉，重复浪费。尚无专一的民生保障管理与服务部门，民政、人社、卫生以及一些专业社会团体都在各自的领域开展民生保障工作。在实践中，我们发现职能交叉、重复浪费的现象较为严重，比如，居民健康体检，人社部门的社会医疗保险对参保对象有制度上的安排，生育保险还有适龄女职工体检，卫生部门对农村妇女有“两癌筛查”项目，计生部门有“出生缺陷”检查项目，妇联有妇女体检项目，检查的内容基本相同，经费供给渠道不一，体检对象无可适从；又比如，民政部门承担了城市“三无”、农村五保、孤儿、老年人以及包括部分残疾人等托养机构建设和保障服务职能，其经费全部由政府财政供给，但同时残联部门在残疾人托养也有责任，对相应的机构建设和保障服务也提出了经费需求。一项职能却需要建设两套甚至更多的机构与设施，造成了财政投入重复与浪费。

二、教育投入方面

财政教育投入总量、增幅逐年提高。2013年全市财政预算内教育拨款44.98亿元，增长11.32%。一是各类教育保障水平不断提高。每年按高于省基准定额10%标准安排各项生均经费。2013年我市小学、初中、高中生均公用经费分别达660元、935元、550元；小学、初中中小学生均校舍维修经费分别达165元、220元。二是教育发展重点工程稳步推进。积极推进苏南教育现代化示范区建设，改善办学条件，统筹预算内、教育费附加、地方教育附加和学校非税收入，用于中小学校安工程建设、教育现代化装备达标、学前教育学校改扩建。三是覆盖各类教育的扶困助学体系逐步健全。对全市所有学前教育、义务教育、普通高中、全日制正式学籍一、二年级中职校一定比例的家庭经济困难学生提供每生每年1000至1500元的生活补助，对公办中等职业学校全日制正式学籍一、二、三年级在校学生免除学费（艺术类相关表演专业学生除外），继续落实校内助学、奖学政策，进一步完善“政府主导、学校联动、社会参与”的扶困助学体系。四是教师队伍建设水平显著提升。我市所有学校均已落实绩效工资政策，教师工资财政全面保障。各地农村中小学按照学校年度公用经费预算总额的5%,其他各级各类学校按照不低于核定工资总额的1.5%安排教师培训经费。培训经费全部用于师资培训和人才引进，推动教学水平和教师的综合素质进一步提升。

但是，对照市委、市政府 “2015年率先实现教育现代化”的目标，财政教育投入任务非常艰巨。一是市直教育发展任务艰巨资金需求量大。初步统计，至少需投入4.41亿元，今明两年存在1.96亿元资金缺口。包括①中小学校安工程，市属学校剩余校安工程量为16.51万平方米，共需经费约1.568亿元。②教育装备达标升级和教育现代化学校创建，未来两年需投入6500万元。③债务化解。截至2013年底，市直教育系统共有债务11320万元，2015年要完成化债任务。④重点基本建设项目，包括“崇实女中” 、六中风雨操场、青少年综合实践活动基地等，今明两年约需资金10607万元。二是京口、润州两区教育建设发展面临巨大资金缺口，合计约4.12亿，财政不堪重负。其中：两区校安工程尚需投入1.01亿元、基本建设方面尚需投入0.9亿元、教育装备达标尚需投入0.26亿元、幼儿园改扩建尚需投入0.498亿元、截至2013年末两区债务余额1.45亿元。三是市教育部门承担统筹市区教育事业发展职责，负担较重，却未将新区教育附加收入纳入体制财力分成范畴。据统计，市教育部门目前承担着新区24.62%的初中教育任务，67.86%的高中教育任务。2015年要实现教育现代化，市直至少需投入4.41亿元，京口、润州两区资金合计需4.12亿元，2014年教育费附加、地方教育附加扣除分配两区及市属高校支出后，市教育可统筹用于发展市区中小学教育的资金总量仅11666万元，而京口、润州两区所需资金无法落实，市区教育发展需求与财力可能呈现较大缺口。

三、科技投入方面

2012年、2013年共安排科技创新资金18500万元，我市历年安排的科技专项资金与周边市相比，总量规模上差距较大，而且每年省政府对各市财政科技投入均要考核，我们建议在总量安排上可以每年有所提高。镇江科技专项资金目前主要抓好管理使用的效率，充分发挥财政资金的杠杆引导作用，选对项目合理资助，尽可能避免损失造成财政资金的浪费。

这几年我们已经在市科技专项资金支出结构调整上作了有益的探索：建立了3500万元的科技贷款风险池基金，引导金融资本3.5亿元扶持科技型中小企业发展；财政分三年投入1亿元创立了市高科创投公司，参股吸引国内外风险投资资本4.5亿元，加大了对我市科技型企业的融资力度。

四、住房保障投入方面

近年来，我市的保障性住房建设推进迅速、成效明显，2013年全市和市直的住房保障科目支出分别达61404万元和21388万元。但按照中央和省政府关于加强保障性住房建设，特别是加大公共租赁住房建设的要求，我市要圆满完成“十二五”期间的目标任务，需认真研究解决一些突出的困难和问题。一是保障资金来源不稳定,资金不足的瓶颈还需进一步突破。目前，我市保障性住房的资金来源主要有三种渠道:住房公积金增值收益、土地出让净收益及中央、省补助资金。住房公积金增值收益、土地出让净收益变动幅度较小，中央、省补助资金比较灵活，但资金来源不稳定,后续资金没有保证，资金不足的瓶颈还需进一步突破。二是保障房的选址不科学、配套设施不完善、房型设计不尽合理，给群众生产和生活带来不便。保障性住房大都位于城市郊区，由于位置偏远，在环境、公共设施、交通等方面相对较差，基础设施和配套设施大都存在或多或少的缺陷，一方面，给那里的居民生活、教育等带来极大的不便，增加他们的生活综合成本。另一方面，居住人群以城市中低收入者等弱势群体为主,时间一长，这些保障房区域则会成为城市弱势群体的聚集地。居住区的居民不能很好的享有城市文化、教育、医疗、环境等方面的资源优势，而城市中的高收入阶层则占有大量的、有良好区位性的居住资源，这种居住区间明显的等级、贫富分化，如果发展成区域，则将会导致城市布局失衡，严重影响城市的发展。另外，由于受到建造经费和土地等现实条件的限制，部分保障房项目在房型的实用性设计、精细化设计、节能节地方面考虑不是十分充分，还存在不少问题需要解决和提高。三是保障性住房的退出机制不完善。社会保障性住房准入需要符合一定的条件，往往以申请者前一年的收人为准，缺少对收入变化的考虑。事实上，大多数人的收入处于变化之中。由于没有完全建立个人信用制度和个人收入申报制度，当申请人入住社会保障性住房后的条件发生变化时，只能依靠社会保障性住户自行申报，房管部门难以有效监督。因此,城镇居民一旦购买到经济适用房或享受到实物配租形式的廉租房，便将其终身拥有，形成福利固化。没有良好的退出机制,就无法将保障性住房最大限度地发挥作用.

 

第二部分 存在的主要问题

一、支出预算安排刚性约束影响预算安排效率，使财政资源配置不科学

正如财政部楼继伟部长所说，目前与财政收支增幅或GDP挂钩的重点支出涉及7类、15项规定。其中，由相关法律规定的支出挂钩机制包括教育、科技、农业3个领域，由国家中长期规划和中央政策性文件规定的挂钩机制包括文化、医疗卫生、社保、计划生育等四个领域。2012年仅财政安排的上述7项与财政收支增速或生产总值挂钩的重点支出即占全国财政支出的48%。支出挂钩机制在特定发展阶段为促进上述领域的事业发展发挥了积极作用，但也不可避免地导致财政支出结构固化僵化，肢解了各级财政预算安排，加大了政府统筹安排财力的难度，而且不符合社会事业发展规律，容易引发攀比，部分领域甚至出现财政投入与事业发展“两张皮”“钱等项目”、“敞口花钱”等问题。

因此，就我市财政部门而言，需要贯彻上述精神，清理规范重点支出同财政收支增幅或GDP挂钩事项，切实增强财政投入的针对性、有效性、协调性和可持续性。同时，我市各级财政部门应继续把这些领域作为重点予以优先安排，确保这些领域事业发展的正常投入。

二、事权与支出责任不清晰，影响了财政支出效率的发挥

我国各级政府之间目前事权和支出责任划分不够清晰、不够合理、不够规范，一些应由中央负责的事务，交给了地方；一些适宜地方负责的事务，中央承担了较多的支出责任；中央和地方职责交叉重叠、共同管理事项较多。这种格局造成目前中央财政本级收入占48%，但本级支出只占15%；地方财政收入占52%，但实际支出占85%，中央通过大量专项转移支付对地方进行补助，客观上会不同程度地干预地方事权，地方也无动力做好本不适于地方承担的事务，造成行政效率偏低，制约市场统一、司法公正和基本公共服务均等化。

就我市而言，基层政府特别是县乡一级的职能没有得到根本转变，仍然存在着职能“缺位”和“越位”并存现象；财政自主能力不强，提供地方公共产品服务的能力薄弱等等。因此，必须贯彻十八届三中全会精神，适应全面深化改革转变经济增长方式的要求，继续坚持“财力下移、照顾基层”的思路，健全县级财力保障机制，增强县级政府提供基本公共服务的能力。深化地方财政支出体制改革；建立事权与财力相适应的财政体制；加大对县乡财政的财力保障。

三、财政资金投入方式缺乏效率公平。

主要表现在：

1、财政预算安排的“碎片化”倾向。在部门利益视角下，相当一部分的部门收支没有列入财政部门的正式预算，而由职能部门直接支配，包括预算外收支、政府债务收支、政府资产运营收支、公共资源交易收支等。这些政府资金的筹集、分配或安排一般都由职能部门直接负责，进而演变为其自身利益的重要组成部分。同时，部门预算的编制和执行比较“粗枝大叶”，给部门预留了一定自由裁量空间。在编制部门预算时，各部门千方百计地隐瞒收入、虚列支出、设立笼统项目；在执行部门预算时，随意改变用途、挤占专项资金等现象屡禁不止。一方面，碎片型财政管理体制的存在导致了大量的财政资源分散在各部门，故而各部门既是决策机构又是执行机构。另一方面，碎片型财政管理体制的存在导致了部门之间信息封闭，资源重复投入现象严重，造成政府资源的浪费。例如，某地有人计划做一个农业休闲观光项目，结果向六个政府部门申请到了资金支持，有农办的农业休闲综合开发资金、水利水电局的水库开发扶持资金、林业局的干鲜果种植扶持资金、农业局的畜禽养殖扶持资金、旅游局的观光农业扶持资金、交通局的道路建设扶持资金等等。

2、扶持经济发展资金多采用直接、无偿投入方式。不能充分发挥财政资金“四两拨千斤”的引导作用，也不能使得有限的财政资金发挥出应用的绩效水平。一段时期以来，财政资金特别是专项资金，在分配过程中暴露出种种问题，如平均分配、申请繁琐、不够透明等，导致资金使用效率不高甚至出现“寻租现象”，背离了制度设计的初衷。我市从2010年开始，在扶持地方产业企业发展过程中，探索“有偿”使用，合理引入竞争性分配方法，有助于化解现有财政管理体制短板，建立更加科学公平合理的分配机制。将竞争机制引入财政资金分配，使资金分配从“一对一”单向审批，改为“一对多”选拔竞争，能够在项目选择上实现“多中选好，好中选优”，从而实现以竞争促绩效，这是从制度层面打破财政专项资金“撒胡椒面”的方法，能够推进解决公共资源配置效率不高的问题。据了解，这种创新的财政资金分配形式，我市在农业项目中近几年已采用这种方式，目前正在探索将这一机制引入到企业技改、公共服务、社会民生等多个领域，更好发挥财政资金效益。

　　3、资金分配存在人为裁量空间，尚不能实现“公平、公正、公开”。财政补贴，对我市并不宽裕的财力来说，是“从牙缝中挤出的钱”，主要是为实现特定的经济和社会目标，向企业和个人提供的一种经济补偿，目的本是让这些享受补贴的企业和个人能够更好的生存和发展。但目前存在管理机制不够健全、资金导向作用不够显著、资金绩效水平不够优秀等状况，具体表现在，一是资金审核的弹性大。对企业的扶持缺乏统筹规划、区别对待、分步实施的详细方案，补贴对象难以准确界定。二是人为因素影响审核的公正、公开，“人情观”和“平均主义”思想影响了财政补贴的安排和使用效益。三是审核程序和机制不够严密。审核部门对企业的管理服务不够深入，对企业不够了解；对企业申报的相关要件没有深入一线调查核实；对安排财政补贴的前期工作研究不够深入透彻，影响资金分配的可行性、科学性等等。

四、支出绩效还需优化。

政府事权界定不清晰。一方面，政府用“有形之手”干预经济活动，对市场竞争性领域管得过细，微观事务管理较多，很多资源直接投向了微观经济主体——企业以及竞争性领域，导致企业对政府的依赖。同时，政府包揽了许多社会可以自主治理的事务，政府与社会边界不够清晰。另一方面，政府公共服务职能不到位，政府公共服务供给“错位”和“缺位”并存，公共服务平台建设和公共决策辅佐条件相对薄弱，政府公共服务体系和机制还不健全，部分公共服务重“养人”轻“养事”，重直接投入、轻机制创新，重分配、轻管理的支出格局没有改变。

对我市而言，目前市级财政供养人口达2.59万元，目前正在积极探索改革预算经费的供给模式，结合事业单位分类改革，在有条件的领域积极实行“购买服务”。探索改变传统的事业单位经费供给形式和人员经费编制办法，对所有事业单位，根据其事业发展及其所提供公共服务产品的能力，实行项目预算，实现“按事拨款，花钱买服务，养事不养人”。

地方高校、高职校经费保障机制不够健全，传统方式是按教职员工编制数为主导核拨教育保障经费，目前正逐步像核拨生均经费、按在校学生人数拨付转变，目前需要积极梳理和帮助化解地方高校债务，加强地方高校教育资金的绩效考评，努力提高绩效水平。

五、财政扶持优惠政策需进一步规范和优化。

区域性税收优惠政策过多，不利于实现结构优化和社会公平，影响了公平竞争和统一市场环境建设，也不符合建立现代财政制度的要求。按照中共十八届三中全会发布的中国新一轮改革部署，规范税收优惠政策将以统一税制、公平税负、促进公平竞争为原则。税收优惠政策统一由专门的税收法律法规规定。今后原则上不再出台新的区域税收优惠政策，已经出台的要进行清理；已执行到期的，将彻底终止不再延续；未到期的，要明确政策终止的过渡期；带有试点性质且具有推广价值的，应尽快转化为普惠制，在全国范围内实施。

对我市而言，近几年陆续出台了若干扶持产业发展和转型升级的政策意见，很多都涉及到税收返还和税收优惠，需要贯彻落实上级有关精神，集中进行梳理整合。

 

第三部分 改革的思路与对策

当前，财政收入中低速增长与支出刚性增长矛盾加剧，社保缺口与地方政府性债务风险加速积聚，财政中长期可持续发展面临严峻考验，迫切需要进一步深化财政投入保障机制改革，努力实现财政管理体制机制创新。

一、完善事权和支出责任划分，明晰政府间、政府与市场间、部门间职责边界

（一）科学配置好财政资源，积极探索制定“三个清单”

按照社会主义市场经济的要求，在深化改革的过程中，各地提出了“小政府，大社会”、“强政府，好社会”的改革思路，并在操作层面上提出“凡是市场可以做的，政府一般不再介入；凡是社会能够做的，政府也不再介入”的具体实施方案。明确界定政府与市场之间、各级政府之间、不同职能部门之间的三个边界，积极探索“三个清单”：

一是制定政府职能清单。要明晰政府职能范围，合理界定政府与市场、社会以及部门职责边界，解决公共服务“越位”、“缺位”和“错位”的问题。

二是制定财政供给清单。更加科学、清晰地界定财政投入保障和财税政策调控覆盖范围，提高资源配置效率。

三是政府间事权与支出责任清单。充分考虑公共事务的受益范围、信息复杂性和不对称性以及激励相容性，合理划分市、辖市（区）、乡镇（街道）等不同层级政府间事权和支出责任范围。

（二）优化市区两级财政体制，建立事权和支出责任相适应的财政制度

事权划分是现代财政制度有效运转的重要前提。目前中央和地方政府、地方各级政府之间存在“事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范”的问题，一些应由中央负责的事务交给了地方，一些适宜地方负责的事务，中央承担了较多的支出责任，而中央通过大量转移支付对地方进行补助，客观上影响地方政府的自主性。因此，十八届三中全会提出，要由粗到细设计中央、省、市县三级政府事权(支出责任)明细单，列明各自专享事权以及共担事权的共担方案，并在今后渐进优化与细化。在明确政府间事权划分基础上，界定各级政府间的支出责任，明确划分政府间收入，再通过转移支付等手段进行调节上下级政府、不同地区之间的财力余缺，补足地方政府履行事权存在的财力缺口，实现事权和支出责任相适应。在此基础上，保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。

1、探索构建与事权和支出责任相适应的市区财政体制。一方面，要积极应对新一轮财政体制调整，科学谋划市、区财政体制调整方案，合理划分市区两级财权、事权和支出责任，创新配套“主体功能区”建设的财政政策，建立科学合理的财力共享、转移支付和财政激励政策，调动基层增收积极性。另一方面，要以全省财政体制调整为契机，探索构建“省管县”财政体制总体框架下，市与县之间财政管理新格局，以适应我市“苏南现代化建设示范区”规划、区域经济协调发展的要求。目前，我们正在密切跟踪省财政体制调整有关内容，积极调研市区财政体制有关政策，做好财政体制调整的各项准备工作。

2、集中新区教育附加收入纳入体制分成范围。本着“财权与事权相匹配”的财政体制分配原则，我们建议将新区教育费附加和地方教育附加纳入体制财力分成范围，按五五分成比例，集中50%,集中资金用于市区学校建设发展，其中重点用于京口、润州两区中小学校安工程教育现代化建设等项目，缓解两区财政教育发展资金压力，优化教育资源配置，推动区域内义务教育均衡发展，促进教育公平。

3、探索建立教育附加、土地出让收益计提教育资金统筹使用制度，完善对两区的转移支付。加大涉及教育投入的教育费附加、地方教育附加、职教统筹等经费的征收力度，落实土地出让收益计提教育资金政策，统筹经费部分用于对京口、润州两区教育的转移支付。在对两区转移支付上，积极研究制定针对不同类型教育的补助办法，通过因素分析等方法建立较为规范的转移支付制度，对两区教育进行重点支持。

4、争取中央及省加大对地方教育的转移支付。十八三中全会提出“对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。”目前，教育经费管理体制“以县为主”，国家不断出台政策要求地方落实，有些地区政府已不堪重负。2012年我市京口区预算内教育经费拨款占财政支出的比例接近35%，其中中央及省转移支付微乎其微。为推进教育事业发展，建议中央、省加大对地方的教育转移支付，同时，对出台的教育增支政策形成的地方财力缺口，通过一般性转移支付调节，真正实现事权和支出责任相适应。

（三）加强民生投入保障机制的顶层设计，破除部门利益樊篱

1、重构管理体系，提高行政管理与服务效能。全面梳理政府职能，以便捷、高效为原则，重新设计与构造政府行政管理和服务体系，切实减少职能交叉、相互扯皮、投入重复等现象；全面清理当前民生保障等各类政策，做到民生类各项政府保障政策相辅相成，相互衔接，切实减少政策间抵触，不配套、不衔接等现象；全面整合各类信息管理系统，建成以居民基本信息为基础的，能涵盖各类民生保障管理需求的政府统一的民生保障信息管理系统，切实减少系统五花八门、相互不兼容的现象；要全面明确政府民生保障职责和范围，进而明确财政投入的职责，让能由市场或社会配置的资源，全部由市场和社会配置，该由政府保障的基本公共服务、社会福利等必须由财政保障到位。

2、推进管办分离，提升行政管理与服务效率。结合政府职能转变和事业单位分类改革，逐步推进社会事业管办分离，把民生保障服务中能交由社会的，应当坚决交由社会或市场，采取购买服务、择优汰劣的方式，借助社会或市场的机制来提供基本公共服务，保障基本公共服务的可及性与效率性。在市场不宜或不能覆盖的基本公共服务和民生保障中，也要科学设定保障经办部门的工作规程、人员配置和考核办法，要不断提高保障手段的现代化，要借助于统一的信息化管理系统，提高申报、审核、公示、发放等工作的透明度和效率，从而民生保障资金运行阳光化。

3、坚持立足实际，增强民生服务和资金效益。民生保障是以政府财力为基础，政府在制定民生保障政策时，必须兼顾群众需求与财力可能，要客观地从地方实际出发，取消简单地与某种经济总量挂钩确定保障范围或标准的做法，要从更高的高度去协调各类保障政策之间的衔接与配套，要立足市情建设民生保障类项目，杜绝盲目超前、贪大求洋，把有效的财政资金真正用于民生福利。

二、改革财政预算编制方式，增强财政宏观统筹和保障能力

1、打破既有利益格局，着力优化支出结构。实事求是开展重点支出挂钩机制的清理规范工作，并继续把这些领域作为重点予以优先安排，确保有关事业发展正常投入。

2、大力度整合各类专项资金，集中财力保障重点。①不再按产业、部门设置各类专项资金，今后政府出台的文件原则上不再明确要求财政设立专项资金及资金额度，不肢解财政预算安排；②跨行业、产业，跨各部门、各分管市领导，整合现有专项，形成合力，专项用于市委、市政府确定的重点工作、重点项目和重大公共服务平台建设；③规范专项资金使用管理。建议凡是需对产业、行业、企业扶持的由各相关条口提出申请，财政部门扎口汇总报市政府定期集中研究确定，既有利于防止重复补助，提高扶持的精准性、有效性，也使补助规范、公平、公正。

3、转变财政支持经济社会发展的方向、重心和投入方式。

“压专项扩一般”，逐步取消和退出竞争性领域专项；严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留的专项进行甄别，属于地方事务且数额相对固定的项目，尽可能划入一般性转移支付，并根据经济社会发展及时清理专项转移支付项目。同时，探索实施专项转移支付、一般转移支付方式的结合，将审批权和资金分配权下放，减少上级政府对地方事权和支出项目的干预。

配合相关部门，积极探索建立产业投资基金，通过股权投资等方式，支持产业发展和科技创新。

三、清理规范财税扶持优惠政策，提升政策实施效应

1、对我市财税优惠扶持政策进行梳理、整合、规范。近几年我市陆续出台了若干扶持产业发展和转型升级的政策意见，很多都涉及到税收返还和税收优惠，需要贯彻落实上级有关精神，集中进行梳理整合。同时，明确不出台各类税收财力地方留成返还政策，维护市场公平；减少甚至取消对产业、行业、企业“普惠性”财税扶持政策，围绕“三集”、重点产业和企业，研究出台针对性强的政策措施，更好发挥政策实施效果；加强政策实施效果评估，增强落实力。

2、构建公平竞争和统一市场环境，为实现结构优化和社会公平创造基础。认真贯彻落实《省政府关于化解产能过剩矛盾的实施意见》（苏政发〔2013〕162号）关于“营造公平环境”的有关精神。保障各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。切实减少对企业生产经营活动的行政干预，清理废除各级政府在招商引资中采取土地、资源、税收、电价等损害公平竞争的优惠政策，以及地方保护、市场分割的限制措施。

四、完善绩效评价机制，进一步拓展绩效评价广度和深度

实现财政资金绩效评价全覆盖；引入第三方绩效评价新机制，提升绩效评价公信力；注重绩效评价成果应用，建立“预算编制、执行、监督、绩效评价、信息公开”五位一体的财政预算管理机制。

1、围绕加强对政府全口径预算决算管理的总体要求，在继续完善公共财政预算和政府性基金预算的同时，以建立健全预算制度体系、细化预算编制内容、规范预算执行管理等为重点，探索推动市级国有资本经营预算和社会保险基金预算的试编工作；

2、加强政府采购预算管理，立足“无预算不采购、超标准不采购”，对所有财政性资金政府采购项目，全面编制政府采购预算，增强采购预算执行的约束力和严肃性。规范行政单位资产配置行为，选取18家市级单位试编通用资产配置预算，重点规范办公家具、空调设备、办公设备等三大类通用资产配置，严格按标准配置资产。

3、推进绩效评价“关口”前移，将绩效评价贯穿预算编制、执行、资金分配各个环节，选择资金量大、关注度高的专项，实行绩效目标申报与预算编制相结合、绩效跟踪管理与项目实施相结合、评价结果应用与资金安排相结合；重点加强专项资金执行监管，组织专项审计和监督检查，清查核实使用情况，确保财政资金安全。

4、稳步推进财政预决算公开，按照“谁公开、谁负责”的原则，稳步实施市级10家单位和京口区政府预决算和“三公”经费公开试点，以公开促进规范，并在2015年全面推开。

五、探索建立跨年度预算平衡机制，探索实行项目预算滚动管理

十八届三中全会在改进预算管理制度中明确，建立跨年度预算平衡机制。中期滚动预算应是新一轮预算改革突破口。中期滚动预算,是在中期的时间跨度内准备年度预算的制度安排。政府应对公共政策中长期财政效应量化评估，确定优先性排序，对政府中期可得财政资源的供给，与预算中采纳的计划和政策引发的资源需求进行反复磨合，以确保财政可持续性和基于政策优先性的资源配置。

贯彻中央深化改革有关要求，选择部分项目周期较长、使用资金总量较大的市级财政重点支出项目，开展中期预算管理机制改革试点。探索建立跨年度预算平衡机制，年度预算审核重点由收支平衡转到支出政策上，收入预算从任务改为预期，预算确定的收支平衡状态在执行中有可能被打破。为确保财政的可持续，就要建立跨年度预算平衡机制。一方面是建立跨年度弥补超预算赤字的机制，另一方面是建立中长期重大事项科学论证的机制，对一些重大项目不能一年一定政策，要有长远考虑，通过实行中期财政规划管理，强化其对年度预算的约束性，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。

引入中期滚动预算，量化评估教育发展计划和政策需求，确定预算安排。对教育投入，不应是每年根据财政收支增幅安排经费，而是要对其事业发展规划、年度计划、政策及资源需求进行评估，结合财政资源的供给及其他事业计划、政策需求，确定教育资源配置，实现教育计划、政策与预算间的直接联结。教育类民生支出仍将作为重点予以优先安排，确保其事业发展的正常投入。而教育部门应科学编制教育事业发展规划，优化支出结构。根据教育优先战略，教育事业的发展应优先于其他社会事业的发展，但也不能搞“大跃进”式的发展，一味追求“高大上”，搞面子工程和形象工程。教育部门应根据教育发展相关政策、教育教学和师生发展的客观规律、结合政府财政资源供给，科学编制发展规划和年度计划。同时，应强化资源共享意识，在一定区域内要盘活教育存量资源，比如将专用实验教室、体育场馆、图书在校际间流动使用，实现多校共享，提高教育教学资源的使用效率，减少财政重复投资。

六、“市场”与“保障”有机融合，探索创新住房保障筹融资模式

　一是加大财政资金对公共租赁房建设的投入。建设保障性住房，特别是廉租房和公共租赁房是政府的重要责任，“十二五”期间，我市的廉租房和公共租赁房建设资金需求量巨大，建议市委、市政府除用足用活政策，最大限度地争取中央的政策性资金扶持，以及确保土地批租收益的10%和住房公积金增值收益用于廉租房和公共租赁房建设外，还应对财政支出结构进行适当调整，市区财政每年应安排一定比例资金专项投入廉租房和公共租赁房建设，并以此建立一支保障性住房投资基金。考虑到公共租赁房建设任务相对较重，完全依靠各级财政资金投入，恐怕难以确保建设和运营的可持续性，市区政府应积极创新财政资金支持方式，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，探索各种有效的政策措施，最大限度放大财政政策效能。

　二是加快探索社保基金投入公共租赁房建设。可借鉴南京等市的做法，探索吸引国家和省市的社保基金以信托贷款的形式为公共租赁房建设项目发放贷款。

　三是探索建立以政府为主导的、专门的保障性住房建设投融资机构。建立全市统一的保障性住房投融资机构有利于实现全市保障性住房资金的统筹安排，也便于吸收社会资本和银行贷款。建议市政府在对现有的各投融资公司进行整合的基础上，指定一家公司作为承担保障性住房建设任务的投融资公司，将中央和省级补助、本级政府投入、公积金和住房维修基金委托贷款投入、社保基金信托贷款投入以及保障住房建设债券和项目一起打包，由其向银行组织信贷支持资金。

　四是加快探索利用公积金贷款和住房维修基金支持公共租赁房建设。国家有关部门已确定全国28个利用公积金贷款支持保障性住房建设的试点城市，我市应积极争取国家住建部支持，争取早日列入住房公积金支持保障性安居工程建设试点城市，利用住房公积金贷款支持保障性住房建设。

五是从吸收社会资本入手，进一步拓宽保障性住房融资渠道。可借鉴上海、重庆等地的做法，探索“租售并举、产权共有”模式，分类鼓励有条件的公共租赁房申请对象，力所能及地出资购买政府投资建设的公共租赁房的部分产权，回收部分资金再用于新的公共租赁房建设。还可通过资金市场运作，以信托、债券等方式从资本市场吸收社会资金用于保障性住房的建设。

七、调整优化财政科技投入的方式和结构，提升财政资金绩效

首先，遵循市委市政府提出的“三集中”原则，围绕我市产业规划和园区布局，加大对市委市政府确定的重点新兴产业领域加大扶持力度。实施创新驱动发展战略，发挥好科技创新对经济社会发展的引领支撑作用，推动经济提质增效升级。在具体项目遴选上，对新设立企业要突出人才引领，强化科技项目研发成果指标和技术指标的考核；对成熟企业，要强化科技成果转化对企业提质升级和经济效益指标的考核。

第二，尊重科技创新项目发展的客观规律，分类别合理有度地资助。财政科研资金突出助优扶强，流向能创新、善攻坚的优秀团队和符合经济社会重大需求的项目；对市场导向类项目突出以企业为主体，自主决定研发方向、要素配置等；财政资金积极支持基础前沿、战略高技术、社会公益和重大共性关键技术研究，建立财政投入与社会资金搭配机制，发挥“四两拨千斤”的撬动作用。鼓励企业联合高校和科研院所，既搞基础科研，又搞应用研究，促进科学与技术、科技与产业融合，推动成果产业化、市场化。

第三，要大力发展“科技金融”和“科技风险投资基金”。充分发挥财政资金8-10倍的放大杠杆效用，高效利用各级专项资金扶持和优惠政策，引导金融资本和社会资本支持科技型企业快速发展。

第四，要建立公开透明的申报、立项、评审和批准制度，健全绩效评估、动态调整和终止机制。强化资金监管，建立科研信用“黑名单”制度，杜绝一题多报、重复资助等现象，消除行政化定项目、分资金的弊端，把资金用到刀刃上，让创造性智力活动得到应有的回报，让科技创新的核心要素真正活起来。