澳洲国库现金管理制度与实践

朱永芳

 

10月25日，我随省厅“赴澳培训团”抵达墨尔本，在墨尔本大学听了《澳大利亚的政治体制与政府结构》、《澳大利亚财政制度与实践》，《现代国库管理制度以及国库现金管理制度与实践》、《澳大利亚政府支出绩效管理》、《澳大利亚公共投资的成本效益分析》等十场专题讲座，先后访问了德勤会计师事务所、毕马威会计师事务所、昆士兰州财政厅----

时间虽短，但获益非浅、感触颇多，无论是听到的还是看到的、无论是关于政府、社会还是环境、人文都给予我们强烈的听觉和视觉冲击以及震撼。

一、澳洲现代国库管理制度以及国库现金管理制度与实践

  （一）澳洲现代国库管理制度

1、澳洲国库部职能：

管理国库收支、控制和监督政府预算执行、对政府资产、负债管理、对政府的金融和政府采购行为以及对宏观经济运行负有政策责任和管理责任。

2、澳洲现代国库管理制度的设计原则：

效率原则：通过制度设计，简化资金收付程序，提高财政资金入库效率与支付效率；在保证国库现金流量充足的同时，确保国库资金保值增值，提高国库资金收入效益；通过国库资金调度与短期国债发行的有机结合，降低国库融资成本。

　  透明原则：保证政府财政收支活动的实际信息能够及时为纳税人、社会公众所获的；预算执行程序透明；资金支付过程透明。

　  监控原则：国库管理制度的设计要有利于政府有关部门对政府各部门、机构预算执行过程的监督与控制。

　  优化制度设计，利用现代信息网络技术，动态监控财政资金的收付活动；对违规或不规范操作的处理制度和管理方法强化预算执行，保证财政资金支付使用的安全性、规范性和有效性。

　  3、国库管理制度绩效评估：根据宏观经济发展需要，有效配合财政政策和货币政策的实施，实现对国库现金与债务的高效管理。

　  目的：保证国库资产的流动性和保值增值；能够及时准确地为有关部门提供各政府单位预算执行的信息，为财政管理和宏观调控提供依据。

　  4、澳洲现代国库管理的基本框架：在收支管理方面，澳洲实行国库集中收付制度：通过对国库单一账户对国库的各类收支进行集中管理（政府统一开设国库单一账户、对财政资金收入和支付的方式与程序做出制度化规定、对财政收支进行实时动态监控）。这一制度为世界上多数国家采用；在政府采购方面，澳洲实行高度透明、公开的采购制度。有比较完善和详细的规章、程序，有专门的监督、协调机构，有严格的汇报和信息披露制度、完善的政府采购信息系统。

　 （二）澳大利亚国库现金管理

在国债和国库现金管理方面，成立专门的管理机构：澳大利亚财政管理局：Australia 0ffice of Financial Management（AOFM，国库部下属单位）履行相应的职能。

国债和国库现金管理不仅包括宏观的国债政策管理制度，也包括微观的现金流量管理制度。

　  澳大利亚国库现金管理的目标是：确保联邦政府各部门的现金需求，有效实施预算、在可承受风险范围内，追求政府长期融资成本最小化以及政府储蓄和投资的回报最大化。

澳大利亚进行国库现金管理的重要基础是：实行国库单一账户制度。为有效管理联邦政府的现金头寸，AOFM必须尽可能准确地预测国库现金收付情况，以据此作出每一天的现金安排。目前财政管理局已能够提前预测联邦政府12至18个月内的现金平衡状况，主要方法和步骤是：

　 1、收入预测：

AOFM根据国库部和财政部提供的税收收入、国有资产出售及非税收入预测数据，参考历史经验，运用模型将其分解到未来时段的每一天，作出现金收入预测。

　 （1）税收预测：第一步税务部门提供年度预测报告，其中包括对各类主要税种和收入来源的月度预测；第二步：AOFM利用一种基于以往年度平均税收状况的模型，将月度预测的结果分解成对每日收入的预测；第三步：在前期预测的基础上，重点考虑近期的收入情况，对预测结果作出进一步调整。

　  （2）非税收入预测：

　  包括：行政收费、罚款、物品出售所得、政府从企业所得的股份分红等。

2、支出预测：

AOFM搜集财政部及联邦各部提供的一个月以后的支出预测信息，尤其是依照占据联邦预算总支出75%的社会安全、健康与卫生、社保、教育、国防、交通、国际援助支出预测数据，参考历史经验并结合短期国债到期本金、长期国债到期本金及利息等情况，运用模型将其分解到未来时段的每一天，作出现金支出预测。

　  （1）基准预测：将上年度执行信息平移到预测系统中；

（2）调整预测：第一步根据当年的预算草案以及执行进度得出每日的支出预测，第二步向各用款单位及机构咨询，内容包括：各个部门对每下个月每日所需现金流的预测（每月提供一次）各部门对随后11个月每周所需现金流的预测（每月提供一次）目前，借助于比较发达的网络，AOFM接收各个部门的现金预测信息以及中央银行的财政公共账户余额信息，通过一些工具软件对财政公共账户余额进行预测。为增强预测准确性，AOFM采取了很多措施，如规定部门制定年度现金计划（cash plan）,提供每日预测的下一个月的收支数，每月给财政部上报现金计划的调整数等。通过相关措施，AOFM可以做到每日预测未来4周每日的政府公共账户余额；第三步：预测支出变化的趋势，如有否重大政策调整，第四部：根据CAMM所提供的每个部门的实际支付数据。

　  AOFM基于以上精确的国库现金流预测，对政府日资产结存做提前4年的预测，在此基础上，对政府每日融资的需要做出评估，并绘制每天的国库现金存量波动图，在保证联邦政府各部门现金需求的前提下，进行国库现金的有效管理。

　  3、国库现金投资管理：

　  投资工具：对短期内暂无支付义务的收入，进行投资管理，投资工具有：定期存款和其他手段。

　  定期存款：将政府现金的多余款项（国库现金余额多于10亿澳元）转入定期账户（根据前期预测可以签不同期限），获得利息回报。这一方式比较灵活，在现金比较紧缺的时期收回，可以防止出现现金赤字。

其他投资手段：bank-accepted bils（银行可接受票据），

汇报制度：

每周一次现金管理会议，以确保预测的准确性。 

　 出席人员：国库部有关人员与AOFM首席执行官

　 内容：解析本周预测与上周的差异：收入、支出、融资交易等；对当前的问题提出应对策略

二、澳洲政府花絮

　  其一：澳洲政府是透明的问责政府，很少的腐败。国际组织对180个国家政府透明度评估，澳洲列第8位。澳洲十年来没有一个公务员因贪污、受贿被判刑，唯有一名法官因闯驾车红灯收到罚单后说谎而获刑三年。我们还听说一个真实的故事，一个联邦议员用政府经费购买了一部手机（制度规定许可），但本人未使用，却给儿子使用了，事件曝光后，他因此辞职。

　  其二：世界上没有几个国会大厦是对外开放的，澳大利亚的国会大厦便是少数之中的一个，国会大厦有特殊的民主意涵，Mitchell/Giurgola & Thorp以“地景建筑”的处理手法，将国会大厦半隐在大片草坡之下，使建筑和大地合为一体，让人民得以站在国会殿堂顶上。

　  政府设法将自己变成民事权利的平等主体，给社会一种信息，地方政府直接接受百姓的监督。

　  其三：政府任何一项重大措施出台，都必须在网上公开征求公众意见，如反对声多于赞同声，政府就会否决。

　  其四：大量的行政职能通过契约（合同）交给私人或社会管理，以提高效率。如监狱

　  三、财政亮点

　  1、政府采购：公共采购单项在8万元以上的必须进行政府采购，实行公开招标。

2、绩效审计：对某单位实施某一项目如抽查发现问题，该单位或私人部门将会连续十年被审计。

3、澳洲为保障每个州政府提供的教育（公立）等公共产品水平均等化，联邦政府采取专项转移支付的办法。

　  4、政府会计核算采用权责发生制：财政收支状况、资产、债务可以完整真实地刻画出来，就不会有大量的政府或有债务转化为实有债务。

四、启示与借鉴

 1、就社会而言：任何一个国家要想成为世界强国，那么一定要站在一定的道德高度，否则每人会相信他。

　  2、就财政而言：第一，国库对财政资金的现金管理水平是衡量一个国家国库管理水平高低的主要标准之一，财政部门应加快此项工作的制度建设，在财政资金安全的前提下，资金的保值增值应是努力的方向；第二，转移支付以及专项资金的安排、特殊目的支付是政府间协调和成本分担的工具，但如果缺乏透明和问责，诸多问题将会出现；第三，公开的、透明的、问责的财政支出管理体制是提高财政资金使用效率的前提。